빈집정비계획 수립의 제도적 기반

빈집정비법상 빈집정비 정책 방향

2017년 2월 「빈집 및 소규모주택 정비에 관한 특례법 」이제정됨에 따라, 도시지역 빈집  의 정비를 위한 보다 구체적인 법·제도적 기반이 마련되었다. 「빈집 및 소규모주택 정비에 관한 특례법」에서는 빈집의 정의를 보다 구체화하였으며 빈집실태조사, 빈집정보시스  템 구축, 빈집정비계획(사업) 및 지원에 관한 내용을 포괄하여 아우르고 있다.

□ 빈집의 정의

법에서 정하는 “빈집”은 ‘사용여부의 확인일로 부터 1년 이상 아무도 거주 혹은 사용하지  않는 주택’으로 정의되어 있다. 이 법에서 제시하는 빈집은 도시지역내 주택에 한정되어  있으며 단독주택, 공동주택, 준주택처럼 세대 구성원이 장기간 독립된 주거생활을 할 수  있는 구조가 아닌 건축물은 법률의 “빈집”에서 제외된다. 예컨대 비닐하우스, 공장시설  내 주거공간 등 처럼 정비사업의 대상으로 하기 곤란하거나, 준주택 처럼 거주형태의 특  징상 빈집으로 개수하기 곤란한 기숙사, 다중생활시설, 노인복지주택은 제외하고 오피스  텔만 포함하고 있다. 또한 공공임대주택, 별장 등 일시사용 주택, 건축중인 주택처럼 사용  현재 사용현황 상 빈집으로 구분하기 곤란한 주택도 제외 된다. 특히, 미분양 건축물의 경  우 종부세 면제기간이 5년 미만*인 점을 감안하여 미분양 상태가 5년 미만인 주택도 빈집  에서 제외된다5).

□ 빈집 실태조사와 빈집정비사업의 활성화를 통한 빈집의 관리와 정비 추진

시장·군수 등은 빈집 또는 빈집 추정 주택에 대해 실태조사를 실시할 수 있게 되었으며,  이를 위해 주민등록 전산정보(주민등록번호·외국인등록번호 등 고유식별번호 포함), 국  세, 지방세, 수도·전기 요금 등의 자료 또는 정보의 이용이 가능해졌다. 또한 실태조사 결  과를 토대로 빈집정보시스템을 구축할 수 있다.

또한 지자체별 빈집정비사업의 시행방법, 시행자, 절차 등에 대한 내용과 함께, 빈집정비  사업을 지원할 수 있는 다양한 방안(보조 및 융자, 각종 건축 특례 등)을 제시하여 빈집 활  용 및 정비의 활성화를 도모하고 있다.

이와 관련하여 빈집 및 소규모 주택 정비 사업을 활성화하기 위한 동법의 하위법령(시행  령·규칙)은 2017년 5월 입법 예고되어 2018년 2월 법 시행 전까지 확정될 예정이다. 하위  법령(안)을 통해 빈집 정의 및 빈집 판정 시점에 대한 보다 명확한 기준을 마련하였으며,  빈집실태조사 및 빈집정비계획의 수립 절차·방법 등 빈집 관리를 위한 세부사항을 규정  함으로써 빈집 정비의 방향과 내용을 보다 구체화하였다.

특히 빈집실태조사의 방법론(기초조사→현장조사→심층조사)을 정립함으로써, 효율적  이고 구체적인 빈집실태조사를 실시할 수 있도록 관련 내용을 마련하였다. 또한 기초조사  를 통해 전력사용량 등 건축물 에너지 정보, 상수도 단수정보 등을 활용해 빈집 추정 주택  을 선별한 다음, 세금납부 정보 등을 통해 빈집 소유자를 특정하고 상담을 통해 빈집을 확  정하여 현장방문을 거쳐 1~4등급까지 방치 수준 등급을 부여하는 방법을 제시하였다. 이  중 안전에 우려가 있는 3~4등급 주택은 심층조사 결과에 따라 철거대상 여부를 결정한다.

빈집실태조사는 농촌지역, 도시지역 구분 없이 진행되나 빈집정비사업은 도시지역 내 빈  집에 한정하여 실시하며, 시장·군수등이 빈집실태조사 및 빈집정비계획 수립, 시·도시자  가 빈집정보시스템 구축, 빈집 소유자 또는 시장·군수등이 빈집정비사업을 시행한다.

빈집정비계획의 내용 및 수립 절차

□ 계획의 성격 및 위상

빈집정비계획은 지역의 생활환경의 개선 및 보전을 위해 빈집의 활용을 촉진하기 위한 지  역의 빈집의 활용 및 관리의 방향과 이를 바탕으로 한 빈집정비사업을 추진하기 위해 필요한 사항을 정하는 계획이다. 또한 빈집정비계획은 부정기의 비법정으로서 빈집정비 사  업계획에 해당한다. 20년 장기의 법정계획으로서 공간구조 및 토지이용에 관련된 각 분  야의 부문별 계획과 정책에 우선하는 최상위 공간계획(국토계획법 제2조)인 ‘도시기본계  획’과, 10년 단위 중장기 법정계획으로 도시기본계획의 하위계획이자 정비사업과 관련된  도시관리계획, 정비계획의 상위 계획에 해당6)(도시정비법 제3조)하는 ‘도시 및 주거환경  정비기본계획’과는 그 위상과 성격의 측면에서 차이가 있다. 하지만 ‘도시지역내 주거지  의 정비’인 ‘빈집정비사업’과 빈집을 대상으로하는 ‘소규모 주택 정비사업’의 시행은 상위  법인 도시기본계획과 도시 및 주거환경정비계획의 내용과 배치될 수 없다.

□ 계획의 내용

빈집정비계획은 빈집실태조사 결과를 반영하여 빈집정비사업의 추진계획 및 시행방법,  재원조달계획, 빈집 철거 등의 조치, 지원 대상과 내용을 포함하도록 규정되어 있다. 빈집  정비계획에는 빈집으로 판정된 주택에 대한 개량 또는 철거계획이 반영되어야 하므로, 실  태조사 결과를 반드시 반영해야 하며, 빈집실태조사를 통해 철거대상인 4등급으로 판정  된 경우 절차에 따라 시장‧군수의 직권 철거가 가능하므로 이에 대한 해당 지방자치단체  의 정책적 방향을 담아야 한다. 아울러, 빈집정비계획의 수립 이후 빈집정비사업을 원활  하게 진행하기 위해 빈집 소유자의 권리․의무와 관련 없는 사항은 도시계획위원회의 심의  없이 변경 가능하다.

□ 계획 수립의 주체 및 절차

시도지사가 구축한 지역의 빈집정보시스템을 기반으로 시장․군수는 빈집실태조사를 실  시해야 하며 이 결과를 바탕으로 빈집정비계획을 마련하여 주민 의견 수렴 후 도시계획위  원회 심의를 통해 빈집정비계획을 수립한다. 빈집정비계획은 직권철거 등 국민의 재산권과 관련된 계획이 포함되는 만큼, 주민공람 절  차 및 의견반영절차가 필수적이다. 또한 지방자치단체의 특성을 고려하여 자체 역량으로 빈집정비계획을 수리할 수 있도록 정부차원의 계획 수립 지침과 지자체 차원의 매뉴얼에  따라 추진되어야 할 것이다.

계획에 따라 빈집의 소유자 또는 시장·군수 등(직권철거시)이 시행하는 사업으로서 빈집  1호 이상에 대하여 경수선, 개축·증축 ·대수선·용도변경, 철거, 철거후 주택 및 기반시설  건설하는 사업이다. 빈집정비사업의 공동시행자로서 LH공사 등 공공기관이나 건설업자,  등록업자, 사회적기업 등이 함께 추진할 수 있다. 빈집정비사업은 건축심의(필요시 통합  심의)를 득한 후 사업시행계획인가(관리처분계획 포함)를 받아 시행할 수 있다. 다만, 빈  집정비사업 및 자율주택정비사업의 경우 사업시행계획서의 내용 간소화할 수 있으며 필  요시 빈집정비계획 및 법령에 맞지 않는 빈집의 개축 또는 용도변경 가능하도록 조례 등  의 개정이 가능하다. 지역환경 및 주민에게 위해가 될 수 있는 빈집에 대해서는 시장․군수가  빈집의 철거를 명하고, 빈집의 소유자가 이를 이행하지 않는 경우, 빈집정비사업을 통해 직  권철거도 할 수 있다.

소규모 주택정비사업은 단독·다세대주택을 자율적으로 개량 또는 정비하는 ‘자율주택정  비사업’, 단독주택 및 공동주택을 포함하여 가로구역에서 종전의 가로를 유지하며 소규모  로 주거환경 개선하는 ‘가로주택정비사업’, 정비기반시설이 양호한 지역에서 200세대 미  만 소규모로 공동주택을 재건축하는 ‘소규모재건축사업’을 말한다. 자율주택정비사업의  경우 20세대 미만(단독 10호 미만)의 주택에 대하여 토지 등 소유자가 주택을 스스로 정비  또는 개량하는 사업인 반면, 가로주택정비사업과 소규모재건축사업은 사업시행계획인  가에 따라 주택 등을 건설 공급하는 사업으로 차이가 있다.

① 농어촌정비법

농촌지역의 경우 1995년 12월 개정된 「농어촌주택개량촉진법 」을 통해 빈집의 정의, 빈  집정비계획수립,  빈집정비절차 등에 대한 내용을 규정하여 빈집 관리에 대한 법·제도적 근거를 처음으로 마련하였다. 이후 2000년 1월 개정된 「농어촌정비법」 내에 ‘농어촌생활  환경정비사업’의 일환으로 사용하지 아니하는 빈집의 철거·정비를 추진할 수 있도록  관 련 내용을 신설하였다. 또한 2008년 3월 개정된 「농어촌정비법」에서는 빈집 용어를 정의하고 2009년 6월 개정된 「농어촌정비법 」을통해 (준)농어촌지역에 있는 빈집이 공익상  현저히 유해하거나 주변환경을 저해할 우려가 있을 때 시장·군수·구청장의 직권 철거가  가능하도록 법적 근거를 마련하였다.

② 건축법

2016년 1월 개정된 「건축법 」에빈집 정비(제81조의2), 빈집 정비 절차 등(제81조의3)의  내용이 신설되어, 도시지역의 빈집 정비(직권 철거 등)를 위한 기반이 마련되었다. 하지만 「농어촌정비법」상의 빈집 정비 규정의 내용에서 크게 벗어나지 못하였으며, 빈집 관리를 위해 선행되어야 할 빈집실태조사 및 정보시스템 구축, 빈집정비사업 및 지원에 관한 내  용이 없어 빈집의 관리·활용을 활성화하기 위한 법령으로서는 여전히 미흡하다.

③ 도시 및 주거환경정비법과 도시재생 활성화 및 지원에 관한 특별법  2012년 2월 개정된 「도시 및 주거환경정비법」에서 폐공가(廢空家)의 밀집으로 범죄발생  의 우려가 있는 경우 관리처분계획인가를 받기 전일지라도 해당 건축물의 철거가 가능하  도록 명시해 놓았으나 그 밖에 빈집 정비와 관련된 구체적인 내용은 없다. 2017년 2월 개  정된 법령에서는 도시·주거환경정비기금을 빈집정비사업에 대한 지원 목적으로 사용할  수 있도록 명시하였다.

이후 2013년 제정된 「도시재생 활성화 및 지원에 관한 특별법 」에서는 빈집 정비에 대한  구체적인 내용은 없으나, 도시재생특별회계를 도시재생활성화지역 내 폐가, 공가 매입 및  활용 비용으로 사용할 수 있도록 예산 지원 근거를 마련하였다.

지자체의 조례

□ 2017년 7월말 기준, 총 64개의 빈집 정비 및 관리 관련 지방자치단체 조례가 제정·시행 중

2011년 10월 서울시 노원구에서 빈집 관련 조례가 최초로 수립된 이후 2017년 7월말 현  재 총 64개 지자체에서 빈집 관련 조례를 제정·시행 중에 있으며, 이중 59개가 2015년 이  후에 제정되었고 광역시·도 단위보다는 시·군·구 단위 지자체에서 조례 제정이 더욱 활발  해졌다.

조례들마다 다양한 명칭이 사용되고 있으나 ‘빈집정비지원 조례’라는 명칭이 가장 많이  사용되어지고 있으며, 이들 조례는 상위 법, 세부 목적에 따라 크게 빈집 정비지원 및 관리  조례, 정비사업구역의 빈집 관리 조례, 농어촌 빈집 정비지원 조례 등 3가지 유형으로 구  분됨. 하지만 조례의 내용을 살펴보면 다른 지방자치단체의 조례를 그대로 모방하는 ‘모  방 조례’가 대부분이다.7) 대부분의 조례에서 빈집 정의, 지원 대상, 빈집 관리방안 등이 포함되어 있으며, 대부분 빈  집의 개·보수를 통한 재활용에 대한 내용보다는 빈집 철거에 대한 내용을 규정하고 있고  재정 지원을 통해 빈집 철거 후 최소 3년 동안 공원, 주차장 등 공공용지로 활용하는 것을  의무화하는 내용을 담고 있다.

□ 빈집 관련 조례 유형

각 지자체 별로 빈집 조사 및 관리체계가 다르며 정비사업구역과 도시지역, 농촌지역 등  이 다른 조례와 관리체계로 구분 운영되고 있으며, 지자체별로 빈집 정의, 지원 대상, 인센  티브 기준, 철거 후 활용계획 등이 다소 상이하다.

국내 빈집 관련 법·제도간 관계 및 차이

① 빈집의 정의

현재 우리나라 법·조례 상에서 “빈집”은 대체로 ‘거주 또는 사용 여부를 확인한 날부터 1  년 이상 (아무도) 거주하지 않거나 사용하지 아니하는 주택이나 건축물’로 정의(빈집 특례  법, 건축법, 농어촌정비법, 서울 관악구 등 42개 지자체 조례)되고 있으나, 거주 또는 사용  하지 아니한 기간을 특정하지 않거나(광주광역시 등 11개 지자체 조례), 6개월(서울특별  시 조례) 또는 2년 이상(전북 익산시 조례)으로 규정하는 등 법·조례 마다 다소 차이가 존  재한다. 이처럼 국내 법·조례상에서는 ‘유휴 상태’와 ‘유휴 기간’이 빈집 결정에 있어 가장 주요한 기준이 되고 있다. 지자체별 빈집 관련 조례에서 유휴 기간에 대한 차이는 있지만  대부분 ‘특정 기간 동안 아무도 거주하지 않거나 사용하지 않은 주택이나 건축물’로 빈집  을 정의하고 있으며, 이는 「빈집 및 소규모주택 정비에 관한 특례법」, 「건축법」, 「농어촌 정비법 」에서유휴 상태 및 기간을 기준으로 빈집을 정의하는 것과 동일하다.

지자체 조례들에서 ‘공익상 현저히 유해하거나 주변 환경을 저해할 우려가 있는 빈집에  대한 조치’를 취할 수 있도록 관련 사항들을 명시하고 있지만, 유휴 기간을 기준으로 하여  빈집을 판별하더라도 물리적 상태나 위해성 등을 측정할 수 있는 기준이 부재하여 실질적  인 빈집 정비의 실효성은 낮은 것으로 판단된다.

하지만 최근 마련된 「빈집 및 소규모주택 정비에 관한 특례법」의 하위법령(안)은 유휴 기  간(1년 이상)뿐만 아니라 빈집의 상태나 위해성을 기준으로 ‘양호한 빈집, 일반 빈집, 불량  빈집, 철거대상 빈집’으로 빈집 정의를 세분화함으로써(표 3-6 참조) 빈집 관리·활용의 실  효성을 높이고 있다.

② 빈집 정비의 대상  국내 관련 법·제도 상에서 철거, 개축, 수리 등 필요한 조치를 취하도록 하는 ‘빈집 정비’의  대상은 “붕괴·화재·범죄 등 안전상의 위해 / 도시미관·주거환경에 현저한 장해 / 공중위  생상의 위해 / 공익상 현저한 유해 등”에 해당되는 빈집으로서, 공공 개입이나 관리 지도  가 필요한 빈집이라고 볼 수 있다.

공통적으로 빈집 등에 관한 조치를 취해야 하는 경우 또는 빈집 정비가 필요한 경우는 “공  익상의 유해 정도와 주변 환경에 미치는 부정적인 영향 등”에 의해 결정된다.

③ 빈집 정비의 내용  현행 법·조례상에서는 주로 빈집의 물리적 정비와 개선에 초점을 두고 있어, 지역 특성과  주민들의 필요를 반영한 맞춤형 빈집 활용, 빈집 발생의 예방 및 빈집의 지속적인 관리 측  면에서 한계가 존재한다.

「건축법」과 「빈집 및 소규모주택 정비에 관한 특례법」에 따르면 공익상 유해하거나 주변  에 부정적인 영향을 미치는 빈집에 대해 철거 명령 및 직권 철거가 가능하고, 「빈집 및 소 규모주택 정비에 관한 특례법」에 의하면 빈집정비사업을 통해 빈집의 개축·증축·대수선 또는 철거·신축이 가능함. 이처럼 현행 법령에서는 빈집 정비를 주로 물리적 측면에서 접  근하고 있다.

빈집 특성별로 맞춤형 관리가 이루어질 수 있도록 빈집의 상태 및 위해성, 분포 등을 바탕  으로 빈집 유형을 세분화하여 관리·활용하는 방안을 마련해야 함. 중앙정부는 빈집 관리·  활용이 체계적으로 이루어질 수 있도록 제도적 기반을 보완하고 빈집 정비의 일반적인 가  이드라인을 제공하는 한편, 지방정부는 실질적인 빈집 관리·활용의 주체가 되어 지역 특  성과 주민 필요를 적절히 반영하는 구체적인 빈집 정비 방안을 수립해야 할 것이다.

빈집으로 인한 문제를 예방하기 위해서는 소유자의 빈집 관리 의무와 책임을 강화하는 것  이 필수적이다. 법·조례상에 소유자의 빈집 관리·활용 의무와 책임을 명확히 제시하고 근  린의 재산가치 하락, 주거환경의 저해 등 빈집으로 인한 부정적인 영향을 최소화하기 위  해 빈집 발생을 예방하고 빈집의 지속적인 관리를 유도하는 제도적 장치를 마련해야 할  것이다.